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May. 01 2014

台灣糧食安全

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  • 台灣糧食安全

撰文:黃慧娟

聯合國政府間氣候變遷委員會(IPCC)3月31日在日本橫濱市召開會議時,發表了一份報告,報告中指出:「氣候變遷正衝擊糧食與人類安全。」無獨有偶,世界銀行總裁金墉也在4月表示,接下來五到十年間,氣候變遷將引起食物和水的爭奪戰。就連糧食生產大國中國,也產生了危機意識,國家主席習近平提出「中國人的碗,要裝中國人的飯,」亦即加強糧食準備。糧食安全問題,在這個萬物生長的春季,再次被探問。

因為連年氣候異常,自2007年底以來,糧食問題讓許多國家深以為憂。2011年5月,台灣也舉行了全國糧食安全會議,當時的行政院長吳敦義指出,糧食安全是國家安全層級問題,若處理不當會導致嚴重後果,於是,訂出2020年糧食自給率達40%的政策目標。

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國際糧食危機影響台灣

當時之所以召開糧食安全會議,是因前一年夏天全球榖物產區遭遇各種天災,致使全球儲糧只剩下69天的量,低於安全標準70天,幾乎引爆全球糧食恐慌。對當時糧食自給率只有32%的台灣來說,這表示隨時可能會斷糧。

這也並不是第一次台灣或全球距離糧荒如此接近。在2008年春天,台灣才靠著三個月的法定存糧勉強度過斷糧危機。當時因為氣候異常,導致小麥主要出口國澳洲、烏克蘭和歐盟連續數年乾旱,全球產量銳減。2007年底,全球糧食儲存量只剩57天,全球性的糧食危機一觸即發。為了避免斷糧,俄國、印度等18個國家限制糧食出口,埃及等13國因缺糧而引發暴動示威,美國通路也相繼限制客戶購買食糧。

對於幾乎百分之百依賴進口小麥、玉米和雜糧的台灣,當時的糧價漲幅更是前所未見,嚴重打擊食品加工和畜產飼料業。但危機似乎成為轉機,為了對抗不合理的小麥價格,喜願麵包負責人施明煌便決心「自己種小麥」,找尋農友契作小麥,甚至進一步種大豆,對他來說:「農業的多元種植,是解決問題的辦法。」

但即便有了政府的宣示和民間的警覺行動,台灣糧食問題就能安全無虞了嗎?

台灣生產量降低

台灣的糧食安全問題,首先可從糧食生產量來檢視――行政院農糧署發布的最新糧食供需年報指出:2012年以熱量計算之糧食自給率為32.7%,較2011年減少了1.2%。

再以趨勢來看,自2002到2012年,這10年間糧食總產出減少比率高達16%,其中減產幅度較大的部分是受制於漁場受限與資源枯竭之水產類,種植面積逐漸縮減的花生、芝麻等子仁及油籽類,以及受進口替代之糖及蜂蜜。

這些數據都說明了一件事:台灣糧食生產正在以極快的速度下降。

糧食自給率下降,也就意味著進口增加。

以2012年11類糧食進口比率為例,穀類、薯類、糖及蜂蜜、子仁及油籽、水產、乳品和油脂類進口率都超過40%,前四類更超過85%。

政府為了提高糧食自給率而推行諸多政策,但是從2011年的宣示以來,自給率不升反降,從33.9%下降為2012年的32.7%。農糧署署長李蒼郎解釋,這是因為小麥、玉米、馬鈴薯、糖及水產類需求增加,連帶影響進口量上升,「而許多復耕的休耕地,種植的是地方特產而非糧食作物,因而無法反映在自給率上。」

 

依賴進口

早期台灣農業扮演經濟重要推手,且糧食多半自給自足,現在,農業部門在整體經濟的重要性已大為降低,糧食亦多依賴進口。這主要歸因於從農業到工商業的社會型態與經濟結構轉型,以及自由貿易的衝擊。

財團法人台北糧食協進會執行長劉志偉指出,台灣糧食自給率受美國糧食援助和貿易全球化影響很大。玉米、小麥等作物自1948年以援助姿態進入台灣,當時美國糧食生產過剩,向全球推廣小麥,甚至補助台灣的學童營養午餐。這一定程度地改變了台灣人的飲食習慣,使小麥在台灣餐桌上出現的比率大為增加。

70年代起,由於台灣工業產品向全球輸出導致貿易出超,政府不得不大量對外採購玉米、小麥、大豆等農產品以平衡對外貿易順差,於是台灣在稻米以外的榖物生產幾乎全面敗退。1995年台灣菸酒公賣局取消保價收購小麥之後,麥農紛紛轉作,麥田在台灣幾乎消失。

然而,飲食習慣已然改變的台灣,目前對小麥的需求已經不下於稻米。2012年,小麥進口量達136.2萬公噸,相當於稻米的生產量,而台灣每人每年小麥消費量高達35.7公斤,約占每人每年穀類消費量的42%。

近幾年,雖然農政單位積極補助小麥與雜糧生產,也有像施明煌這樣的人致力推廣契作小麥和大豆,但在糧食統計年報中,其生產量仍然微不足道。「除了國際貿易因素,小麥雜糧種植成本過高,也是效果不彰的原因。」李蒼郎解釋。

隨著小麥需求量與進口量日益增加,台灣人的傳統主食――稻米――則生產量日趨下滑。台灣稻米在1976年達到生產高峰,生產過剩問題開始浮現,政府於1984年起推動轉作及休耕措施以減少稻米供應。推行至今,台灣每人每年稻米消費量已從高峰時期的99.7公斤,大幅降低為2012年的45.6公斤,減幅超過一半。

生產減少、進口增加,當然導致糧食自給率下滑。這個趨勢讓人擔憂,政府正是為了扭轉這個趨勢,才有「2020年糧食自給率達40%」的政策目標。

 

糧食安全準備

但即便糧食自給率如願升高到40%,也未必保證台灣沒有糧食安全問題。

「不會有人認為糧食安全沒問題,在緊急的時候,每個國家都需要面對這個問題。」台大農經系系主任吳榮杰這麼說。但他也提醒,糧食安全問題比表面看來的要複雜得多。緊急情況發生時,唯一確保國內糧食供應不中斷的方法或許是自己生產,但自己生產就沒有問題嗎?他問。「在全球氣候變遷下,發生在別人家的問題,也會發生在自己家。而且,緊急情況又會持續多久?」他反問。所以,究竟如何定義「安全」,他認為不同情況有不同答案。

2007年以降的國際糧食價格飆漲,在他看來並非「糧食危機」,只是一個跡象。吳榮杰再次反問:「當時台灣真正發生了糧食危機嗎?沒有,只是因為擔心出現更嚴重的情況,所以會去討論糧食自給率,但自給率升高到40%就代表糧食安全嗎?如果依照自給率愈高愈安全的邏輯,是不是全部都自己生產就好了?」

他指出,不論糧食100%由自己生產或是100%進口,只要供應順暢,從糧食安全的角度來說都沒有根本的差異,差別僅是自己生產由自己控制,而進口糧食比較便宜卻受控於人。但既不會有人主張糧食全都該自己生產,也沒有人主張全都該進口。而一旦發生緊急情況,即使所有糧食都由國內生產,如果能源和種子還是依賴進口,國家安全的危機一樣沒有解除。他認為,糧食安全問題是為了告訴大家「有自己的農業」很重要,但不應過分誇大提高糧食自給率對國家安全的作用。「提高糧食自給率,是為了保障自己的農業。」他說。

那麼,在農業目前受到一定程度保障、但也相當仰賴農作進口的台灣,如果遇到緊急情況,是否能夠因應,又有多少儲糧呢?

農糧署署長李蒼郎表示,聯合國糧農組織(FAO)建議的糧食安全衡量標準,為糧食庫存量占消費量之比例不得低於17%至18%,即相當於該糧食約2個月之消費量。由於稻米仍為國人主食,農委會在2006年參考FAO標準並考量台灣農業生產情況及公糧收購與保存成本,訂定了稻米安全存量,即不低於三個月之稻米消費量。在此規範下,台灣儲糧有30萬噸,約為國內消費量的30%。「我們是島國, 與他國隔離,因此常態設定下須達30%。」

這些庫存糧食,多來自盛產而市價過低的稻米,在政府保價收購制度下,收購為公糧,作為彈性應用,「例如前年一期作因病蟲害,二期作遇到災害,稻米生產不足時,政府再釋出調節。」李蒼郎說。

除了被動地儲備糧食以供不時之需,活化休耕制度則是政府積極提高糧食自給率的做法。

因為水利資源不足,並為了平衡生產,過去政府鼓勵民間稻米轉作休耕,因而,台灣農田休耕面積約在20萬公頃左右。2011年全國糧食安全會議將活化休耕地列為結論後,政府便鼓勵農民活化休耕,「許多農民都兼差,既然休耕有補助,他們甚至廢田不作,廢耕面積達4 萬8000公頃。因此,我們只給一期休耕補貼, 半強迫他們改種其他作物,種植進口替代作物的補助更多。」李蒼郎說,這是為了讓土地回復生產力,當糧食危機出現或有需要時能隨時復耕,「台灣的優勢就是一年能耕作兩期。」

在減少休耕誘因之下,2013年休耕面積減少了8萬8000公頃,降至11萬2000公頃,連續休耕地則有3萬1000公頃回復種植。「雖然很多拿來種花卉等非糧食作物,但讓田區活了。」李蒼郎表示,自力更生仍是很重要。

對於自力更生這一點,政府與學界、民間倒似是有志一同。

 

重新找到農業的定位與價值

吳榮杰認為,為了因應可能的糧食短缺,台灣不能放棄農業,而有自己的農業,並不表示要對抗自由化貿易趨勢,而是將本土農產品做得更精緻、更具市場區隔性,即使面對較便宜的進口農產品也能維持優勢,「讓消費者相信, 台灣農產品比進口貨更美味、更安全。」他認為,比起拼命種糧食作物,台灣農業需以多元發展或生態取向找到自己的定位和價值。

吳榮杰認為,為了保護農業更應該打開市場,取消保價收購制度,別企圖以保護來控制市場,反而應該給予農業補貼,因為農業有其公共價值,「不是因為農民很可憐、值得同情,而是正視農業的非經濟價值,包括維護生態、食品安全、鄉村就業、社會穩定等。」

曾兩度帶領苗栗灣寶居民成功保衛家園農地的「土地女俠」洪箱也說,希望政府「要多鼓勵、輔導農民種植國人需求的作物,也為在地農作多多宣傳才對。」她說,「現在我們有10 個人一起種有機蕃薯,收入大家均分,另外也種花生和西瓜。」灣寶社區也歡迎民眾前往, 洪箱說,希望讓大家「放下都市生活,來體驗雙腳踩在土地上的感覺,體驗鋤草種田的辛勞。」對於愈來愈多的進口糧食,洪箱也有擔憂:「我們早上收割的菜,泡個水後到市場去賣,到下午就會開始失去生氣,這都是當天現採的了,你說國外進口的食物怎麼可能沒有問題?」這一番話,恰巧點出了農業在鄉村就業、生態教育與食品安全等方面的價值。

農業攸關社會安定與國家安全。而至少在目前,稻米仍是台灣主要農作物,它的未來如何發展因此與島內的糧食安全息息相關。

「目前台灣稻米產量約130萬噸,與小麥進口量相同,在糧食供需平衡原則下,若吃米人口多便能多鼓勵種植稻米,也能抑制小麥和稻米進口量。」李蒼郎說,在自由貿易趨勢下, 鼓勵吃米、研發米食,是農政單位的目標。

他以糧食自給率40%的日本為例指出,他們以吃日本米來阻止米糧進口,「開放,不等於進口。」他認為,國際貿易不管怎麼談判,都有自己的原則,特別是農業,要保有自己生產的空間,不能無底線的全面開放, 而政府推出台灣米標章,也是為了鼓勵社會食用台灣米。

也許,面對糧食安全議題的高度複雜性, 「吃米救台灣」這句口號顯得過於簡化了,但若台灣米的需求量上升,不僅能讓稻農恢復耕作,減少土地浪費,提升糧食自給率,也有助於保育農村環境和國土安全。在充滿不確定的未來之前,捧一碗白米飯在手中,咀嚼來自台灣土地的甜美芬芳,或許是對複雜的糧食問題一個最簡單的回答。

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