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May. 27 2016

海市蜃樓未完──失落的台灣蚊子館

  • 海市蜃樓未完──失落的台灣蚊子館

    海市蜃樓未完──失落的台灣蚊子館

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小琉球航空站外觀。(林晏伃攝)

充斥全國的「閒置公共建設」(俗稱「蚊子館」),部分案例屬於年久失修的陳年建築、維護不良的歷史建物、荒廢的古蹟,或時空變遷、社會結構改變所產生的閒置小學、裁撤的軍事設施、營運失敗的市場…,而其它嶄新建築卻閒置不用的主因是政治人物亂開選舉支票、政策規劃過度樂觀、忽略城鄉結構改變以及黑金政治後遺症…等,許多案例皆因媒體報導或系列專書批露而陸續被政府列管,有些案例甚至應該列管卻不予列管,足見有關單位在名單掌握上與內部行政舉報系統似有不足之處。

南投縣南投市中興體育館。(陳倢伃攝)

「蚊子館」也不一定是完全閒置,有更多案例偏向低度使用、入不敷出或成效低落。近年來主管全國各地公共工程的行政院公共工程委員會,已開始逐步對地方政府進行全面清查與活化,並在官網制定民眾舉報系統,舉辦活化績優表揚與補助款扣除機制等措施,因事關人事考績與年度預算編列,導致地方政府尋求較為積極的活化作為,部分案例已獲初步成效,然而某些活化措施似乎值得商榷:

彰化縣員林醫院外觀。(賴繹翔攝)

一、封閉式活化

以行政程序將政府轄下的閒置空間直接移撥給其它公立機構使用,此舉不必經過冗長的公開招標程序,也不需增添主管機關太多開銷,名義上雖增加辦公空間,但承辦業務者有限,在管理人才及營運經費皆捉襟見肘的情況下,大多僅作為倉儲或庫房之用,往往大門深鎖不對外開放,平時也缺乏常態性管理,有違公共設施應增進全民最大福祉的初衷。在比例原則下,政策上應採取高額比例作為「開放式活化」使用,應避免地方政府為了解除中央列管而便宜行事,將原本應開放大眾使用的空間以活化為名行自我解套之實,應審慎評估每件案例的差異性,根據地方實際需求妥善規劃為宜。

斥資四千多萬元的高雄市南區環保科技園區綠環境館目前停止營運。(夏鏡琇攝)

 二、表面式活化

事業目的主管機關最簡單快速的解決方案,大多是改換名稱、變更招牌、轉換用途,但往往根源問題非但無法解決,反而導致雖投入後續活化經費卻再度閒置的案例時有所聞。例如有些閒置空間設為「臨時避難所」,雖立意良善,但當地大多已有里民活動中心或學校足以應付避難需求,因使用率偏低,又缺乏避難相關設施,往往只懸掛招牌,久而久之便成為當地居民的儲藏室;又例如某些閒置空間再利用的館舍,在熱鬧開幕剪綵或零星活動後,因營運經費見拙而乏人聞問。務實來看,政府與其追求短暫而表面的暫時性活化,應以「實質性活化」為終極目標,需考量每處閒置案例的客觀條件不同,應深入查訪當地窒礙難行之處並審慎評估活化對策,活化初期無須以投資報酬回收率主要考量,可視活化成效逐年調整,況且減低當地社區居民負擔也是另一種投資概念,可視該地需求,釋出一定比例優先給相對弱勢的法人組織或社會團體,給予租金優惠甚至無償租用,端視承租者回饋社會的動能而定,也可誘導企業或院校的社會良善責任,無論是認養空間或提供產學合作支援,目標應導向具有實質意義的活化效應為佳。

雲林縣斗南市農糧署公糧庫房第A01號國有斗南一號暨臺灣省糧食局局有倉庫斗南四號。(陳怡瑄攝)

三、消極式活化

因複雜原因長期閒置並任憑風吹雨打的老舊建物,經政府委託專家鑑定為危樓或無剩餘利用價值後,大多發包直接拆除以絕後患,或改作綠地公園,或拆除另行發包,進行更具規模的工程建設。面對「消極式活化」,相關單位應有效提高「積極性活化」比例,目前主要問題除了經費短絀之外,管理機關缺乏相關活化經驗,導致活化成效不彰則是另一個值得關切的課題。主管機關應對管理機關的業務相關人員進行成功案例的操作傳授,並通過國內外學者專家演講座談或工作坊,巡迴地方政府宣導相關活化知識與技巧,或引進曾具有相關活化實務經驗的組織或人士,共同進行各種有效的活化舉措。若遇到窒礙難行的法規,應與中央或各地民意代表檢討舊法並研擬新制,與時俱進方為上策。

花蓮縣花崗山游泳池全景。(李翊甄攝)

其中因客觀環境變化所導致的三類閒置範疇,因近年來財團鯨吞蠶食,或政府釋出土地及容積獎勵措施失衡,導致「空間轉型」與「土地正義」在開發主義思維下,面臨價值觀上的挑戰,值得全民及有關單位關切:

(一)文化資產

許多具有歷史價值的建築一旦被指定為歷史建物或古蹟之後,在「文化資產保護法」規範下便很難變更用途,因牽涉所有權人或開發商利益,在錯綜複雜的法規重重限制中,整修之路往往遙遙無期,甚至在暗夜成為「自燃物」被大火吞食也時有所聞,或者在迅雷不及掩耳之下被政府迅速拆解,徒剩斷垣殘壁也屢見不鮮。有些深具地方歷史脈絡的建物則因整修經費不足,只能任由主管機關「擺爛」,有些較幸運的歷史建物經整建後卻缺乏後續營運經費與管理人才,加上使用整建後的空間有嚴格法規限制,民間承租者不見得樂於投標承接燙手山芋,導致某些案例重蹈覆轍成為「閒置空間活化再閒置」,實為可惜。

花蓮縣瑞穗鄉原住民文物館(原奇美文物館)。(邵佳琦攝)

(二)軍事閒置設施

因現代化戰爭型態改變及冷戰後戰力部署調整等因素所及,國防部裁減兵力、精實軍備乃是大勢所趨,然全國目前尚有二百多處軍事設施閒置,扣除作為緊急用途或臨時避難等處所,仍遺留了上百座可待積極活化的營區或軍事用地,主管機關除了歸還土地給當地政府或原地主之外,這些龐大的土地如何活化使用,必須宏觀調控全局以免造成失衡現象。目前社會聲浪傾向運用陸續繳回國有財產局的龐大土地,轉建只租不賣的「社會住宅」之用,企圖以量制價,平衡社會普遍的高房價現象,然此政策尚具爭議,具體成效不明,是否能兌現施政者口號仍待後續觀察。此外,國防部所屬的眷村改建背後牽涉龐大利益,無論是徵收手段、開發機制、眷村保留皆有爭議,如何妥善處理、通盤規劃則是另一個待解的難題。

馬祖東莒莒光英雄館外觀。(廖愷攝)

南投縣水里鄉聯勤招待所。(彭凡修攝)

(三)文化與教育機構

在少子化及城鄉差距擴大雙重影響之下,導致近年來越來越多偏鄉小學合併或廢校,數量已達上百處,相當可觀。少子化雖非錯誤政策所致,但主館機關在未仔細規劃廢校後的活化措施就貿然處置,或是接手單位缺乏經費也不知如何活化,這些數量龐大的閒置小學,嚴然已成為各地方政府的燙手山芋。廢棄一座小學也許對主管機關而言可能節省了開銷,但小學往往是該社區或村落的情感維繫中心,一但廢校,轉走的可能就不只是一位小朋友而已,而是一整戶人家。轉型成混齡學習的實驗學校在國外並不少見,與其採取單一式的傳統教育政策,不如靈活地開放某些面臨裁併的小學試辦新型態校園。

苗栗縣三灣鄉大河國民小學溜滑梯。(姚瑞中攝)

新北市雙溪區雙溪國民小學泰平分班全景。(姚瑞中攝)

新北市雙溪區雙溪國民小學泰平分班二樓教室。(姚瑞中攝)

嘉義縣大林鎮龍岩國民小學圖書室。(姚瑞中攝)

台中市國立東勢高級工商職業學校舊校區視聽教室。(黃柏翰攝)

此外,文化設施已從傳統的單一地方文化館或文物館,升級到各種不同類型的文化主題園區,在中央帶頭、地方政府一窩蜂跟進,以文創之名行圈地之實而大興土木者不在少數,然而在光鮮亮麗的建築外觀下,實質營運內容卻往往如同百貨公司般,充斥著商店、餐廳、咖啡廳…,在資本市場運轉邏輯下,文化被包裝成點綴品,若產官學界都將無形的文化價值建構在「產值至上」的論調中,在創造產能的同時,優先排擠了不具市場價值,例如實驗性、前衛性與學術性的發表管道, 若文化或藝術被創意產業架空只剩粉飾太平、政策化妝、自我感覺良好,而不去直視生命價值、揭露虛偽現實、反思存在意義的話,也許我們失去的夢想將比獲得的物質享受還要更多。

新竹縣橫山鄉內灣動漫園區水月灣仙境。(楊惟媛攝)

澎湖縣水族館大門。(張元綺攝)

事實上,台灣並不缺乏更多的公共空間,到處都是╳╳會館、╳╳文化館、╳╳中心、╳╳園區…,反而是過多的常民空間稀釋了專業性空間產生的可能,形成了財政上巨大負擔還是其次,專業人才無法盡展所長才是問題核心,例如「資本門」(有形資產)通常就佔去百分之七、八十的預算,只餘少數的「經常門」(軟體開銷)運用,不足處須向有關單位申請補助,在只補助部份經費的潛規則之下,往往導致常態性業務縮編或觸礁,許多低度使用的館舍就是這樣形成的,是否應建立退場機制,逐步提昇有口皆碑的績優館舍(有專業形象、具研究開發能力、不以參訪人數為唯一考量依據)營運資源,也許是條亡羊補牢的途徑。

花蓮縣吉安鄉前菸酒公賣局花蓮菸廠廠房。(黃喻雯攝)

在如今以產值掛帥的功利社會中,許多非營利組織、弱勢族群、社福機構與慈善團體、實驗性藝文展演團體與工作室…,更需要政府的支持與協助,若能釋放部份公有閒置空間或經營不善的館舍,例如台北市文化局所推動的「藝饗計劃」即陸續釋放市轄閒置空間,交由民間專業藝文團體使用,使上游創作端的研發較無後顧之憂,對於目前政府正在大力推廣展演平台(例如全國各地的文化創意園區),而缺乏支持後端的生產者而言,能夠釋放效能低落的空間(如停車場、市場…)改裝為租金低廉的工作室,未嘗不是一個雙贏的局面。

南投縣埔里花卉及農特產品特產中心。(阮亦馨攝)

面對債留子孫、高齡社會、少子女化及貧富差距加劇的台灣社會,可見的未來將面臨艱困的多重挑戰,弱勢者與年輕人的被剝削感將更形加重。而一棟棟、一區區空蕩蕩的「蚊子館」,則是失能政府送給無權無勢的常民們,最具諷刺意味的巨型墓碑了。

彰化縣員林醫院一樓藥局。(賴繹翔攝)

撰文:姚瑞中

 

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