台灣海洋政策與管理(上) 》談論了海洋政策的國際性及重要性,此篇則是討論台灣海洋政策的現況以及管理之難處。前些時日「海洋保育署」沸沸揚揚討論著軍人是否該涉入文人單位,至今懸而未決,如今面臨2016年的大選,「海洋委員會」是否能在今年順利闖關?都是台灣能否成為真正海洋國家的關鍵。

豐富的漁獲
海洋資源、豐富的漁獲是人類共同的資產,海洋保育不僅需要政府的海洋政策,也必須全民共同擔負起護衛海洋的責任。攝影:湯谷明。

 

台灣海洋政策與管理()

撰文:邱文彥(國立台灣海洋大學教授、立法委員)

他國的海洋管理法制

海洋管理是長期的工作,必須有穩健的制度。政策在引領未來的發展方向,法律制度則是政府依法行政、維繫恆常權益關係最主要的依據。從法制面而言,海洋保育牽涉到國際公約、區域協定和國家法令。例如,《聯合國海洋法公約(UN Convention on the Law of the Sea)》和《生物多樣性公約(The Convention on Biological Diversity)》屬於國際性重要條約,前者被譽為「海洋憲章」,規範了國家對於海洋擁有的權益與管理的責任,後者旨在保育生物多樣性,並規範生物多樣性資源的永續利用與公平分享;《規範捕鯨國際公約(International Convention for the Regulation of Whaling)》則是約束捕鯨特定活動的國際性條約。

簡稱《波昂條約(Bern Convention)》的《歐洲野生動物及自然棲地公約(Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats 》,以及《南太平洋禁止延繩釣漁捕公約(Convention for the Prohibition of Fishing with Long Driftnets in the South Pacific)》,則屬於區域性協約。

台灣的海洋管理

為了保護海洋或海岸,各國也紛紛制定相關法律。如美國的《海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act)》、日本的《海洋基本法》、中國大陸《海域使用管理法》,以及我國通過的《濕地保育法》和《海岸管理法》,均屬於國內法。

依據我國《海岸管理法》,「海岸地區」係指中央主管機關依環境特性、生態完整性及管理需要,依下列原則,劃定公告之陸地、水體、海床及底土;必要時,得以坐標點連接劃設直線之海域界線。

(一)濱海陸地:以平均高潮線至第一條省道、濱海道路或山脊線之陸域為界。

二)近岸海域:以平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線,或平均高潮線向海3浬涵蓋之海域,取其距離較長者為界,並不超過領海範圍之海域與其海床及底土。

海域應將管理範圍由狹長之海岸帶,延伸至12浬領海外界線的範圍

海域是多功能使用的地區,舉凡海上風力發電、航運貿易、漁業捕撈和觀光遊憩等,都需要從廣域的角度。例如,目前台灣將設置的海上風機示範場址,有的在水深40公尺或3至4浬外,亦即超過了近岸海域的範圍,未來可能面臨無法可管的窘境;依據2012年政府提出「黃金十年、國家願景」政策,所謂「海陸風機千架、陽光屋頂百萬座」,將來這些海上風機應設在哪裡?如何規劃管理?目前法制確實有了缺口。

因此,海域部分應該將管理範圍由狹長之海岸帶,延伸至12浬領海外界線的範圍,俾從事「藍色國土」的規劃。有鑑於此,本人已提出「海域管理法」草案,補足介於3至12浬之間海域管理之依據,同時建立能礦、漁業、保育、航運等「海洋功能區劃」(或海洋空間規劃)的制度。

「內政部」和其他機關之間關係的邏輯架構不明確。

目前送立法院審議的行政院版「國土計畫法」,係由內政部主政,建立了國土保育地區、海洋資源地區、城鄉發展地區和農業發展地區等區劃體系。從國土規劃管理的角度來說,「內政部」獨當一面,和其他機關之間的關係為何,邏輯架構並不明確。

依據行政院組織再造規劃中,與國土規劃管理相關的機關,除了負責都市計畫和區域計畫的「內政部」外,尚有統整七、八個部會水土林、野生動物和國家公園的「環境資源部」,以及原屬行政院經濟建設委員會負責國土規劃的「國家發展委員會」。如果廣義來說,國土除「黃色國土」(陸域)外,也含括「藍色國土」(海域),那麼「海洋部」(或海洋委員會)在國土規劃中,又扮演何種角色?四個平行機關中,為何國土計畫的主管機關,卻是內政部?內政部難道高於其他部會之上?此外,內政部既無船舶可資執法,復缺乏海洋專業與實務經驗,國土規劃不得不考慮海域議題的整合。否則,因循苟且,若是只抄襲《海洋污染防治法》、《漁港法》和《商港法》,各主管機關盡情立法,海域執法卻全推給海洋部或海委會,海洋的問題仍然無法解決。

未來海洋管理,應該有何種法律體系?其一,可參考日本或其他國家案例,制定《海洋基本法》,但以我國立法院的審議進度或效率,令人憂心;其二,如果納入《國土計畫法》中,至少應該有海域規劃管理之專章,將海洋作為多功能利用之空間規劃納入規範;其三,另行制定《海域管理法》,同時與《國土計畫法》併同審議。筆者所提的《海域管理法》與《國土計畫法》草案,業於立法院交付內政委員會審議,目前仍待排案審查。至於未來是否如前揭政策制定《海洋生物保育法》,因2016大選在即,情況恐不樂觀。

期望「海洋部」成立前,「海洋委員會」也能是功能完整、小而完美的海洋主管機關

二十餘年來,海洋界持續提出我國應該設置海洋主管機關的倡議,主要係回歸台灣四面環海、世代依賴海洋生存發展的事實,目的在整合海洋事務,強化保育機制,提升海洋意識,進而維護國家海洋權益。

從國際實踐而言,加拿大的「漁業及海洋部(Department of Fisheries and Oceans)」、韓國的「海洋水產部(Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, 2008 年後整併為Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs)」、印尼的「海洋事務與漁業部(Ministry of Marine Affairs and Fisheries)」、希臘的「海洋事務與漁業部(Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)」和挪威的「漁業及海岸事務部(Ministry of Fisheries and Coastal Affairs)」等,都是先進國家整合海洋及漁業,設置海洋專責主管部會,促使國家邁向「永續海洋」的實例。「亞太經濟合作組織(APEC)」原有「海洋保育」和「漁業」兩個工作分組,但2011年間已合併為「海洋及漁業工作分組(Ocean and Fisheries Working Group)」,顯示出海洋及漁業整併的國際趨勢。此一概念和筆者提出的「漁業及海洋部組織法」草案近似,該法案在立法院已經逕付二讀、併入協商。

雖然馬英九總統多次提及設立「海洋事務部」或「海洋部」無法一步到位,因此行政院歷次組改中,都盼先成立「海洋委員會」,未來經一段期間後再檢討由「海洋委員會」升格為「海洋部」。2009年,黃煌雄監察委員及筆者主辦「第二屆海洋與台灣學術研討會」,依據大會發表《台北海洋宣言》第2項行動綱領:「逐步充實,建構完整、宏觀、強而有力的海洋專責部會,並清楚定位其以海洋保育和產業發展為主軸之職能屬性,結合『政策研擬』和『科技研發』的智庫機構,以支撐海洋相關施政」。

筆者將行政院版《行政院海洋委員會組織法》草案所列執掌功能,由純粹的「執法機關」補充強化,增設三級機關「海洋保育署」和三級研究機構「海洋發展研究院」,期使未來設海洋部之前,海洋委員會也能成為功能完整、小而完美的海洋主管機關。目前這項法案在立法院已經進入二讀,朝野尚在協商中。

行政院層級圖

提升國民海洋意識 是海洋國家最根本的工作

海洋既是人類共同資產,海洋保育不能僅依賴政府,必須全民共同擔負護衛海洋的責任,因此提升國民海洋意識是海洋國家最根本的工作。在另方面,海洋產業的興盛,也高度依賴海洋的專業研究與人才培育。過去台灣並不缺乏宣言、白皮書和行動綱領,缺的是行動,我們應該檢討和落實,並形諸於具體計畫,轉化為劍及履及的措施,使「坐而言」的政策,化作「起而行」的成果,讓台灣邁向永續海洋、成為世人稱譽的「海洋國家」。

 

參考資料:

http://en.wikipedia.org/wiki/Policy

http://www.journals.elsevier.com/marine-policy/

http://www.whoi.edu/main/mpc

http://www.sams.ac.uk/education/short-courses/marine-policy-masterclass

https://www.gov.uk/government/collections/marine-planning-in-england#about-marine-planning

 

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