2014年《生物保育期刊》(Conservation Biology)由環境學者E. C. M. Parsons等人選出的海洋71個問題(分為八大類),呈現全球海洋現況與面臨的威脅。那麼台灣呢?我們試圖在這些複雜難解的海洋議題中,尋找可能的解決方式。我們已經談論過第一大類的漁業,第二大類的氣候變遷(註)。此篇我們將談論第六大類的「政策」,我們邀請了邱文彥委員來談論海洋政策的重要性以及台灣的海洋政策。「海洋部」、「海洋委員會」、「海洋保育署」,近年來出現了許多新穎的部會組織名稱,這些組織在台灣海洋政策上扮演的是什麼角色?為何仍在立法院會中進行漫長的討論,遲遲無法順利成立?我們該如何從政策面關心我們的海洋,也是你我應該關注的議題。

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海上活動頻繁,船運壓艙水帶來的毒藻或外來生物,也會威脅原有生態體系的平衡。攝影:潘佳修。

台灣海洋政策與管理()

撰文:邱文彥(國立台灣海洋大學教授、立法委員)

前言

海洋是全人類共同的資產。海洋對於氣候調節、生物繁衍、文化形塑、經濟生產、航運交通、觀光休閒及教育研究等都扮演十分重要的角色,海洋資源帶給人類無窮的功能和利益,也是臺灣世代子民生存發展的重要資產。因此,聯合國於1992年地球高峰會議中,通過了《二十一世紀議程(Agenda 21)》,對於由大洋、近海與海岸地區所構成的「海洋環境(Marine Environment)」稱譽為「地球環境不可分割的一部分,也是人類永續發展機會的所在。」

海洋事務躍升為國際議題

然而,人類最近數百年來的發展對於海洋環境的破壞與威脅,卻引起我們高度的關注。例如,氣候暖化、海平面上升加劇,海岸地區可能面臨更為嚴重的威脅;北極冰層崩解,雖有通航可能,關係到未來全球航運的重大利益和國際布局,引起了周邊國家的覬覦,以及全球對於極地生態環境破壞的憂慮。長期以來,人類過度漁撈和棲地不斷破壞,使得海洋生物多樣性銳減,未來人類可能面臨無魚可吃的困境。

船運壓艙水帶來毒藻、外來生物威脅原有生態系平衡

除了源源不斷的陸源性污染外,船運壓艙水帶來的毒藻或外來生物,已經在部分海域繁衍,形成當地優勢物種,威脅原有生態體系的平衡;南海主權問題、大肆填海造陸的衝擊,以及東海釣魚台列嶼的爭端等等,使海洋保護的議題和重要性益發凸顯。海洋事務已然由國家、區域,躍升為國際議題,海洋保育與管理也含括了生態、科技、政治、法律、經濟和社會等諸多領域,成為整合性的新興領域,勢必迫使沿海國家不得不重視這項議題的重要性和發展趨勢。本文就海洋保育制度,要述政策、法制和管理基本概念,並回顧台灣的相關進展和問題,做為未來改進的參考。

海洋政策指引行動邁向預期結果

政策,是導引決策和達到理性結果的系統性指導原則;政策可表徵在政治、管理、財務和行政機制上,也可應用在政府、私部門或團體。政策與法令不同,法令可以強迫或禁止人民,但政策則在指引行動,邁向預期結果。

海洋政策的研究範疇,則包括國際、區域和國家政策,以及海洋活動(如漁業與航運、衝突解決、海洋環境與污染、海洋資源的保育與利用)的管理體制與法令規範。

以美國烏茲荷海洋研究院的「海洋政策中心」為例,該中心整合了經濟學、政策分析和法律等專業,進行海岸水域營養源污染、海洋觀測系統經濟學、外海風力、生態保育、國際漁業管理等議題之研究。換言之,海洋政策的範疇非常廣泛,關涉海洋環境現況的社經風險分析,海洋管理生態系統方法,從國際、區域到國內的海洋管理法律,海洋空間規劃,海洋治理體制,以及氣候變遷的不確定性因應。雖然各國國情與需求不同,但這些領域或內涵,仍可供國家研擬海洋政策之參考。

期許台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區

1998的「世界海洋年」間,我國行政院與學界召開研討會,著手研擬國家海洋政策,相當程度上回應了國際趨勢和海洋事務的內涵。2000年陳水扁總統執政後,「海洋立國」成了響亮的口號。但形之於文字、正式公布的海洋政策,主要為行政院研究發展考核委員會於2001年公布的《海洋白皮書》和2006年的《海洋政策白皮書》。前者在第三篇「永續經營海洋資源」中,擬定了「恢復沿、近海物種多樣性,穩定海洋生態系統」和「參與遠洋國際漁業合作,促進共同養護管理與合理利用資源」的政策目標;後者在第四章第三節「永續經營海洋資源」,就永續漁業、自然海岸與生物棲地、減緩開發衝擊和進行復育工作等,提出許多政策目標。其中,2006年的政策白皮書,也明確地呼籲制定《海洋生物保育法》,並期待台灣在2020年時達20%的水域劃設為海洋保護區。然而,這些政策目標迄今並未達成。

台灣海洋政策有目標 卻缺乏系列且有效的行動

教育部於2007年也公布了《海洋教育白皮書》,作為我國推動海洋教育的參據;可惜的是,我國海洋教育的推動仍然困難重重,加上人才出路受限,「教、考、用」整合的策略成效依然有限。尤其是,國內海洋相關系所(如造船系)逐漸更名、海洋院校學生就業情形不佳、大專畢業生升學轉入其他非海洋系所而逐漸流失、實習船不敷需求、商船上多為外籍船員,以及公務船船員年齡過大等情況而言,我國海洋人才業已出現明顯的斷層,使海洋實力的推進面臨巨大挑戰。筆者建議,2007年教育部出版之《海洋教育白皮書》應該進行檢討修正,才能作為國民海洋意識提升及專業海洋人才培訓之依據。

2008年馬英九、蕭萬長先生競選總統、副總統時,又提出《藍色革命、海洋興國》,企圖整合相關管理機制,設立「海洋部」,倏忽七年,此一目標還未凝成共識,海洋主管機關的定位與職掌仍在研商之中。回顧我國的海洋政策,可說策略目標有了,但迫切需要的,卻是系列且有效的「行動」。

編按:下篇我們將繼續討論台灣的海洋政策的執行。

註:

【海洋71個問題台灣篇】專題:

台灣是海洋生物多樣性之島

誰殺了我們的海洋(上)

誰殺了我們的海洋(下)

海洋保護區是在保護誰?

魚被抓光光了?面對空蕩蕩的海,我們該怎麼辦?

氣候變遷對台灣海洋的影響(上)

氣候變遷對台灣海洋的影響(下)